加强普通发票管理 强化以票控税的思考
以票控税是通过发票掌握控制企业的进销项或者营业收入以防止税基流失的税收管理方法。总局针对增值税管理的要求，制定了“以票控税、网络比对、税源监控、综合管理”的十六字方针，将以票控税作为增值税管理的重要手段。近年来，随着金税工程的逐步实施，对增值税专用发票的以票控税工作成效显著，促进了增值税收入的稳步增长。相对而言，增值税普通发票以票控税工作则显得进步不大，问题较多。本文拟对普通发票管理工作存在的问题进行分析，继而提出加强管理、强化以票控税的若干建议。
一、当前普通发票管理存在的问题
《征管法》第21条规定：“税务机关是发票的主管机关，负责发票印制、领购、开具、取得、保管、缴销的管理和监督。”普通发票由于其使用面大、技术含量低的特点，税务机关的控管难度较大，年年开展普票检查、打假等行动，每一次行动都“硕果累累”，从侧面说明了普通发票管理存在很多漏洞。
1、从发票的印制环节来看，存在防伪性差、种类过多等问题 。普通发票的印制环节是普通发票管理的关键环节，是税务部门可以较好地加以控制的环节。由于税务部门在增值税普通发票上的投入较小，在普通发票的印制上技术手段不多，导致了以下问题：一是普通发票防伪方式单一，防伪功能较差，较易被不法分子仿造；二是一些发票印制企业未能较好地按照规定执行有关的保密制度，给不法分子提供了可乘之机；三是由于目前普通发票的管理机制因素，使得普通发票印制的种类繁多，不便于利用计算机进行交叉稽核。
2、从发票取得环节来看，制造、贩卖假发票活动异常猖獗。2007年，武汉市国、地税联合警方开展假发票专项打击行动，侦破各类制假发票违法犯罪活动26起，查获各类假发票（系普通发票）30余万份。警方估计全市约有近500人在街头兜售假发票，查获的假发票只是冰山一角，发票打假工作任重而道远。究其原因，制造、贩卖假发票一“本”万利，企业、单位由于财务政策、税收政策的规定而需要发票，供求两旺，导致假发票越打越多，禁而不绝。从各地查处的制造、贩卖假发票案件情况来看，制造假发票事件涉及全国各省、自治区、直辖市。贩卖假发票的现象，在全国几乎所有的大中城市的车站、码头、机场和相当比例的高档宾馆附近都随时可见。制造、贩卖的假发票品种齐全、种类繁多，几乎税务机关管理的所有发票在制售者手中应有尽有，假发票的品质已经达到真、伪难分的境地。猖獗制造、贩卖假发票活动，严重冲击着规范、合法发票的使用，税收监控手段被大大削弱。
3、从发票的开具环节来看，广泛存在不按规定开具的情况。相比发达国家，我国现阶段的法制环境仍然不容乐观，社会公众的法制意识较为淡薄，表现在发票使用上，一方面相当比例的经营者不按规定开具发票，采用“头大尾小”、借用发票等手段偷逃税款。有的经营者为招揽生意，迎合顾客，虚开发票，在为消费者虚报冒领、贪污公款犯罪提供方便的同时，逃避纳税义务；另一方面，多数消费者仍然不索要发票。其原因有的是怕麻烦、有的是商家故意刁难、有的是觉得用处不大，发票没有按规定开具，导致不能正常反映纳税人的经营状况。
4、从发票的管理、监督环节来看，税务部门对纳税人开具出的发票比对不力，税收流失严重。一方面，随着经济、社会的迅猛发展，商品交易活动十分频繁，使用发票的纳税人猛增，发票开具量迅猛增长，为税务部门加强发票管理带来巨大困难。另一方面，税务部门除对增值税专用发票实行了较为严格的比对检查、建立起“税务部门——发票开具单位——发票接受单位”三元相互制约的高效制衡机制外，对普通发票的监管还是“税务部门——发票开具单位”二元制约模式，对纳税人开具出的普通发票的审查，只限于在发票“以旧换新”时，就留存的存根联进行粗略的常识性检查，基本上放弃了对纳税人开具出的普通发票的比对，为纳税人与发票接收单位共同利用发票大肆偷、逃国家税收提供方便之门
以上普通发票使用、管理中存在的问题，一是导致国家税款大量流失，二是造成了会计核算资料失真，三是为少数人侵占国家资财提供了方便。不仅破坏了正常的经济、社会秩序，而且败坏了党风和社会风气，不利于经济和社会的可持续发展，有悖于和谐社会建设。为此，我们应从突破发票即税务监制发票的传统观念入手，研究以票控税的发票管理方式，积极探索有益税收征管，促进收入稳步增长的途径。
二、加强普通发票管理，强化以票控税的对策及建议
普通发票管理于专用发票管理是相辅相成的关系，普通发票管理的漏洞，最终也会影响金税工程的质量。对普通发票的管理应从两个方面入手，“堵”与“疏”并重。按照各个管理环节的特点，以信息化手段为支撑，以现代科学技术为保障，以提高社会公众的协税护税意识为重点，以实现发票的网上比对为突破，全面加强普通发票的管理，强化以票控税工作质效，更好地服务税收中心工作。
1、统一发票的印制管理，提高发票制作的科技含量。统一发票的印制管理，提高发票制作的科技含量，降低制假、贩假风险。借鉴金融系统制作金融票据的办法，国家税务总局应统一发票的印制管理，提高发票印制单位的准入条件，增加发票制作成本。一是统一发票印制单位，尽量减少发票印制企业。指定的发票印制单位应具备技术力量雄厚、生产设备现代化、管理严密科学、社会信誉高等条件，以增大制假者的制假成本。二是统一发票制作材料和工艺。选择的发票制作材料品质要好、技术含量要高、工艺要先进，增大造假者的仿制成本。三是统一发票联次、规格大小，便于各地税务部门进行比对。
2、建立健全激励机制，鼓励消费者索要发票。现实生活中，消费者索要发票的主动性、积极性不高，原因除意识不强以外，部分纳税人不愿意开具发票，怕暴露自己的实际经营额也是原因之一。税务机关应采取积极有效的方法进行引导，鼓励消费者主动索要发票, 扩大发票应用覆盖面, 提高发票使用量。一方面建立健全普通发票违章举报奖励制度,规定所有纳税人在销售商品、提供服务时必须按规定开具国家规定的正规发票，不得以任何理由拒开。对拒开的纳税人，直接消费者或其它社会公民均可向当地税务部门举报，税务机关给予相应的奖励。另一方面是税务部门通过印制多种形式的有奖发票，或定期性举办发票号码抽奖的办法，积极鼓励消费者在消费时索取发票。在奖项的设置上，力求科学、合理、适用，并扩大中奖概率，与时俱进提高中奖额度，以提高消费者索取发票的积极性。国家税务总局对此应予以经常化、制度化、规范化。国家财政部门每年应将有奖发票的奖金支出列入财政预算，作为税收成本支出。
3、借鉴部分行业发票管理的成功经验，控制面额发放和使用定额、剪额发票。目前，我国对规模小、无建帐能力的个体工商户实行定期定额征收方式，从这个意义上来讲，绝大部分个体定额户不宜使用万元版以上发票，只能领用百元、千元版发票。在具体实施过程中区别对待，对经营单件价值较高商品（如电脑等）的纳税人可适当放宽限额，以不影响纳税人的正常经营为宜。事实证明，对小规模纳税人实行限量限版对以票控税效果十分明显。以某城郊区局为例，2007年1-7月全局共代开普通发票181户次，征收税额687591.74。2008年实行限量限版，1-7月份全局共代开普通发票397户次，征收税额761103.37元，同比增长10.7％。同时，为真正杜绝大头小尾现象，建议借鉴餐饮等行业的成功经验，大力推广使用定额发票和剪额发票。
4、运用信息化手段，加强对发票使用开具的后续监管。一是积极开展“票表比对”，加强前后台衔接，将纳税人发票开具与申报收入、核定收入进行核查比对。一方面严格发票审批，按照规定发售发票，加强对定税户和未达起征点户使用发票情况监控，另一方面由征管部门定期将验旧信息从CTAIS系统中导出与个体定税系统中纳税人的相关信息进行比对，并定期将比对结果提供给管理所，管理所依据提供的信息对纳税人的纳税情况进行核实，对开具发票总额在定额以内的不征税,发票金额超过定额20%的按规定补税。对开票金额陡增而情况不明的则交由稽查部门处理。通过将CTAIS系统发票金额与个体定税系统的定税信息进行定期比对，检验纳税人实际开票金额与定税额是否存在出入，实现从税收的根源抓起，达到以票控税的目的。二是探索开展普通发票网上比对。利用信息技术开发一款发票信息录入比对软件，在发票验旧环节由管理员录入发票的开具信息，发票的序号等内容可自动生成，以提高录入速度；将所有信息汇总建立一个数据库，与因特网连接，建立专门的发票查询网站，任何时候只需输入发票号码即可判断真伪并获得发票的原始开具信息。一方面通过修改相关法律、规定，要求检察院、公安机关、审计局等部门在工作中查阅、取证的发票，超过一定金额的（如一万元），必须上网核实，发现与开票金额不符的，随即通过网站向税务部门反馈；另一方面，鼓励社会公众随时查询举报，对举报属实的给予一定奖励，形成广泛的、立体的发票比对体系，更好地发挥普通发票以票控税的功能。
5、加强普通发票的日常检查和专项检查，加大处罚力度。税务机关应加强对普通发票的日常检查和专项检查，加大对利用普通发票进行违法活动的处罚力度，对发票开具违章行为，税务机关应予及时严肃处理，将业户的侥幸心理消灭于萌芽阶段。对不按财务规定报销不规范发票的企业，与违章开具发票企业同样处理。除补税外，处罚视发票面额而异，以使企业有切肤之痛为宜，加大纳税人的违法成本。严管重罚是保障以票控税顺利实施的必要手段。
