现行的增值税解决了我国长期存在的重复征税和税负不公的问题，为企业组织形式的创新和生产效率的提高创造了良好的外部环境。同时也强化了纳税人之间的监督功能。有力地堵塞了税收流失，保证了财政收入的稳步增加。但是，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，增值税运行中出现了一些在目前制度下难以解决的问题。为进一步加强增值税的管理，我认为应当重新修订两类纳税人的划分标准，调整纳税人结构，扩大一般纳税人的规模，巩固增值税改革成果，保证增值税功能的全面实现。
一、当前增值税两类纳税人管理中存在问题：
增值税在我国运行10年来，虽然取得了很大成绩，但在推行过程中很多问题还需要完善，特别是在一般纳税人和小规模纳税人方面：
（一）一般纳税人管户逐步减少，比重逐年下降，预示着增值税纳税人结构正在发生非正常变化，1994年税制改革后，按照财政部的规定，将增值税纳税人划分为一般纳税人和小规模纳税人，并对两类纳税人分别实行两种计税办法。据划定初期的测算，一般纳税人占全部纳税人的比重约为20%，但是实现的社会商品零售总额和税收收入却占到80%左右；小规模纳税人占全部纳税人的比重约为80%，但其实现的社会商品零售总额和税收收入仅占20%左右。据此，为了降低税收征管成本，提高行政效率，我们实行了“抓大控小”的税收政策，即只对占约20%比重的一般纳税人实行“生产型”增值税，凭专用发票注明税款进行抵扣的办法，而对占80%比重的小规模纳税人实行简易征收办法，直接对销售额按征收率征收增值税，不得抵扣进项税。
然而，随着社会主义市场经济不断推进，在增值税的运行过程中却出现这样一种现象，即增值税的一般纳税人管户逐年递减，占全部纳税人的比重逐年下降。分析形成这种非正常结构的原因，我认为主要来源于以下三个方面：一是经济形势不断发生变化，地区间发展不平衡的局势日益显现，但一般纳税人和小规模纳税人的划分标准，尤其是销售额标准未进行适当调整，使得很大一部分企业，尤其是濒临临界点的企业补排除出一般纳税人之列。二是一般纳税人划分标准带有很大变动性，一些微调政策屡屡推出。在强化一般纳税人管理时，要求对不达销售额的纳税人进行严格清理；在对一般纳税人进行年审时，规定工业和商业一般纳税人的销售额底线；在一般纳税人纳入防伪税控管理后，又推出了销售额不达标准，但是会计核算健全的，不取消一般纳税人资格的规定。由于政策的多变性，使得纳税人想方设法改变身份适应变化了的政策。三是税务机关把取消一般纳税人资格当作对违规企业的惩罚措施来执行，又导致一部分违规企业由一般纳税人成为小规模纳税人。由于上述原因造成增值税在运行过程中呈现出纳税主体结构严重的“主次倒置”状况，而且这种不正常的变化趋势还在延续。
（二）两类纳税人税负差异日益扩大。对小规模纳税人的征收率设计，原来就偏高一些。当时的想法可能是有利于促使它们健全会计核算，以便纳入到增值税的链条机制中来。随着市场经济的发育，买方市场的开始形成，平均利润率的降低，一般纳税人的税负可以随着增值率下降而下降，但小规模纳税人的征收率已固定，与其利润率升降无关，因而两类纳税人之间税负差异日益扩大。
（三）增值税的纳税主体应是一般纳税人而不是小规模纳税人。现行增值税是税制改革后流转税的核心税种，从加强税制改革，健全增值税的角度讲，一般纳税人理所当然是增值税的纳税主体。小规模纳税人虽然为数众多，由于它经营规模小，营业额不大，会计基础薄弱，通常情况下难以满足增值税管理的要求，因此，在多数国家充分考虑税收的效率原则，一些国家对小企业实行免税政策，以免税方式将小规模纳税人排除在增值税税基之外；在一些国家将小规模纳税人规定为“特殊纳税人”，不采取免税的办法，而是实行以特殊税率征税，将小规模纳税人包容在增值税税基之内但排除在增值税抵扣链条之外。因此，保证增值税一般纳税人必要的规模，才是增值税制度内在制约机制有效运行和发挥作用的必要前提和根本基础。然而我国一些地区一般纳税人数量逐渐减少，而且在经济发展状况一般的省份、地市，一般纳税人管户现在占全部纳税人的比例不足10%。这样一来，容易给人造成一种错觉，名义上的一般纳税人在数量上表现为小规模，相反，小规模纳税人在现实中变成了大多数，成为增值税纳税人的主要群体。这种“主次倒置”的纳税人主体结构弱化了增值税的管理功能。
纵观国外增值税成功国家的经验，增值税制度的设计应充分发挥其中性的特征，正确处理好一般与特殊的关系，以企业为主的纳税人应是一般纳税人，一般纳税人应该占大部分，以小企业为主的纳税人应是小规模纳税人，应该占小部分。增值税的纳税主体应是一般纳税人而不是小规模纳税人。
（四）税收征管成本应是减小而不应是加大。按照新增值税制的要求，对小规模纳税人实行简易征收办法，其本意是为了简化计算方式，降低征管成本，但实际上，由于对两类纳税人的管理实行严格的区别对待，一方面是小规模纳税人不能抵扣进项税额，现行增值税规定，小规模纳税人不得自行使用专用发票，可以采取税务机关代开专用发票；另一方面是一般纳税人只能按征收率6%（一般纳税人的抵扣率是17%、13%、10%）抵扣进行税额。而一般纳税人为了自身利益，在选择合作伙伴时，尽量避免与小规模纳税人进行经济交往，这两种情况都会使小规模纳税人因不能向一般纳税人提供进项税款抵扣凭证，或者因抵扣不足而使自己在经营竞争中处于劣势。这种调整策略，一定程度上制约着小规模纳税人与一般纳税人的正常经营往来，经营成果也受到很大影响，不利于小企业的成长壮大。面对这种不利局面，一些小企业及个体经营者只好发挥其灵活多变的优势，弄虚作假以求生存和发展。从税收征管的实践看，这种扭曲的状况不仅增加了税收征管的难度，更为严重的是破坏了税收制度的严肃性。再加之增值税纳税人结构不合理，存在大面积的小规模纳税人，进一步加剧了征管难度，从而使税收成本也大大上升。
二、加强增值税管理的几点意见
（一）完善两类纳税人的划分标准。在我国，不同的地段、不同的地区，纳税人的发展状况是存在很大差异的，因此在增值税纳税人类型的划分上，应根据地域（或地区）、行业性质分别对待，对经济发达的地区划分标准可以适当定高一些，对经济不发达的地区，划分标准应尽量适泽企业的实际情况。对工业生产、商业批发以及生产性加工企业应从严掌握，尽可能划为一般纳税人；对商业零售和为生产服务的，可灵活掌握。也就是说，小规模纳税人尽可能限定在商品零售环节，一些小型的工业企业和从事商品批发的企业应尽量纳入一般纳税人范围，使其达到规范化。
（二）调整销售额标准，扩大一般纳税人范围。在我国，两类纳税人的划分标准主要是以销售额为标准的，随着金税工程二期的完善与拓展，增值税的管理必将进一步加强。随着市场经济体制的逐步完善，小企业的发展规模还将不断壮大，这种快速的发展势头，既有必要也有可能逐步扩大一般纳税人范围，所以降低增值税一般纳税人销售额，扩大增值税的纳税主体会显得尤为必要和重要。
（三）改进一般纳税人管理手段。加强一般纳税人管理，要严格把好“三关”即认定关、年审关和取消关。摒弃在一般纳税人管理中不是想办法如何加强管理，而是尽可能地取消其资格的惩罚性管理办法。在强化一般纳税人管理上应以信息化为支持，以执行政策为根本，确实将增值税纳入科学规范的管理轨道，改变以取消一般纳税人资格来提升管理的不科学的做法。对有违规行为的一般纳税人应当通过法律的途径予以处罚，增大其违规成本，使其认识到违法得不偿失，从而自觉遵纪守法，照章纳税。
（四）在税制结构改革现行增值税模式，实行以消费型增值税为主体的税制结构，加强二级商品税制的调节功能的发挥；在税种、税率、税收有增有减，增减结合。目的是在充分发挥消费型增值税刺激投资增长的同时，运用二级商品税制积极调整产业结构，以产业结构的合理化促进经济的增长。
（五）充分运用金税工程和增值税专用发票的有效管理手段。要进一步拓宽金税工程在增值税管理中的覆盖面，将纳入防伪税控企业的基础信息进行储存，在严格为企业保密的基础上，提供税务机关查询和鉴别。同时在加强增值税专用发票的管理上，要分两个层次进行管理，一是具有一定规模和管理能力的增值税一般纳税人实行自我管票，自我开票；二是对不具备规模的增值税小规模纳税人实行税务机关代开办法，代开发票的适用税率可以考虑“征多少、开多少”的政策，而不是现在硬性规定的6%和4%两档征收率，这样既不会影响到地方经济的健康发展，又能达到加强增值税管理，保证增值税链条的完整性的目的。另外，要从严查处偷税行为，并加大税法宣传力度，尽快形成税收、司法、保卫体系，各方联合从重从严从快打击各种可能出现的犯罪行为，要借鉴国外的成功经验，建立税务警察，加大对偷骗税行为的打击力度。
