纳税评估是国际上税收征管的通常做法，在防范税收风险、提高征管效能、优化纳税环境方面有着十分重要的作用。作为一种税收中期监控的有效管理手段，它通过对纳税申报的真实性和准确性进行科学分析，并分别采取相应的管理手段，堵塞了管理漏洞，强化了税源控管；同时，通过梳理甄选，为税务稽查提供有价值的稽查目标和相关信息，可有效提高稽查效率。纳税评估的实施，能帮助纳税人纠正申报偏差，促进纳税人依法纳税，提高纳税遵从度，是实现税收管理由“监督打击型”向“管理服务型”转变的有效载体。作为一种科学化、人性化的管理手段，纳税评估必将发挥越来越大的作用。本文拟从基层评估工作实践出发，分析当前评估工作存在的问题，就投入产出法在评估中的应用作一些探讨，以供参考。
一、纳税评估目前存在的主要问题
（一）评估数据信息可用性差。首先，从纳税人的角度来讲，存在申报信息质量差的问题。不少中、小型企业凭证不规范、收入不入账、账目混乱，申报资料可信度差；纳税人通过电子报送的纳税申报资料仅仅停留在资产负债表、损益表以及纳税申报表上，信息不完整。其次，从税务机关本身来说，存在信息分散的问题。迄今为止，总局开发了金税工程系统、税收综合征管信息系统、企业所得税税源管理系统等30多个软件，各省、市局开发的应用软件更多。多头开发应用软件使纳税人的信息分散于各个系统之中，接口标准不统一，归属不同部门管理，难以在纳税评估过程中综合利用。再次，从社会角度来看，存在第三方信息匮乏的问题。目前税务信息化水平超前于社会信息化程度，税务部门与外单位联网目前仅限于税款入库电子化和部分宏观信息的提供上，社会信息的采集、比对受到制约；工商、银行等相关部门数据严重缺乏，掌握不了纳税人的经济动态、信贷记录、资金往来、税收支付能力、在行业中所处的位置等。这些问题的存在，极大地影响了评估的有效开展，制约着评估工作信息化的进程。
（二）评估指标实用性不强。现行的纳税评估指标体系是确定行业内平均值，实际上是企业真实纳税标准的一种假设，一般这种评估指标的测算结果都直接与行业正常值进行比较，也就是说该企业被测算的指标只要处于正常值的合理变动幅度内，就被认为已真实申报，实际上，评估对象的规模大小，企业产品类似多少等因素都对“行业峰值”产生较大影响。另外，单凭评估指标测算和评价很难合理确定申报的合法性和真实性，企业还经常受到所处的环境、面临的风险、资金的流向等诸多因素的影响。尤其需要指出的是，目前纳税人大量存在账外销售现象，申报信息没有完整真实地体现纳税人的实际经营状况。假如企业会计比较精明，把各项指标做得都比较正常的话，那么这样的纳税评估就象做一次有正确答案的数学题一样毫无意义。所以，如果不了解企业的生产经营规模、产销情况、工艺流程、原辅材料和能源动力消耗等情况，只就企业报上来的案头资料进行评估，其结果必然达不到评估的目的。
（三）评估人员素质有待提高。纳税评估是一项综合性管理工作，要想对纳税人的纳税真实程度作出客观的评估，评估人员就必须具备较高的综合分析能力；在熟练掌握税收政策法规、会计实务、计算机操作技能的同时，还要熟悉企业的生产经营过程，了解企业产品生产的工艺流程、原辅材料消耗、能源动力消耗等相关情况。就目前而言，大部分评估人员未接受过系统性的评估技能培训，只是凭借多年来积累的财税知识和征管经验进行评估，评估质量难以提高，很难达到理想的纳税评估效果。
概括的讲，笔者认为形成上述问题的主要原因是纳税评估工作开展的时间较短，还处于摸索经验的初级阶段，所以导致工作基础差、手段不配套、方法简单等种种问题。既然是初级阶段，那么工作上就需要突破原有的思维定式，不唯书，不盲从，从征管实践中发现规律、总结经验，找到切实有效的工作方法，真正发挥评估的功能。我们通过较长时间的探索，找到了一种比较有效的纳税评估方法——投入产出法。
二、投入产出法的形成思路及原理
首先需要说明的是，这里所谈到的“投入产出法”既非国民经济研究中使用的投入产出法（又称部门间平衡经济数学模型），也有别于国税函〔2005〕1205号文件中提到的投入产出法，而是基于长期税收工作实践，在对企业生产经营特点进行概括总结的基础上，逐步形成的一种纳税评估方法。其形成思路主要是从回答以下两个问题开始：
（一）纳税评估评什么？
总局制定的《纳税评估管理办法（试行）》中规定，纳税评估主要工作内容包括：“根据宏观税收分析和行业税负监控结果以及相关数据设立评估指标及其预警值；综合运用各类对比分析方法筛选评估对象；对所筛选出的异常情况进行深入分析并做出定性和定量的判断；对评估分析中发现的问题分别采取税务约谈、调查核实、处理处罚、提出管理建议、移交稽查部门查处等方法进行处理；维护更新税源管理数据，为税收宏观分析和行业税负监控提供基础信息等。”
以上是一种全面、规范的阐述，在实际工作中，需要做一些减法，简化思路，使目标更为明确。何谓“评估”？评即评价，估即估计、计算；纳税评估就是要对纳税人的申报纳税情况进行分析比较（即估计的过程），对其纳税申报的真实性、税负的合理性做出尽可能客观准确的判断（即评价的过程），从而采取相应管理措施，以达到防止税源流失的目的。一切工作都要围绕这两个方面展开，前者尤为重要，只有掌握可靠、有效的估算方法，才可以更准确地进行评价。这就引出了下面的第二个问题——纳税评估怎么评？
（二）纳税评估怎么评？
纳税评估作为一项工作正式提出来是近几年的事情，但应该说类似的工作我们早就在做，只是作为税务稽查的前奏，工作方法及目的不象现在这么独立和明确而已。在申报数据可信度差，企业财务不够健全、评估人员能力有限的情况下，如何有效地开展纳税评估，我们从长期实践中得出的结论是：深入了解企业生产经营过程和工艺流程，运用投入产出法找到企业生产经营的特点和规律，继而较为准确地建立评估参数体系，对企业纳税申报是否真实作出合理判断。
税收管理的核心在于有效地监控纳税人的应税收入。通俗地讲，只要把纳税人的各项应税收入管住了，税收也就基本管住了。我们都知道，纳税人的应税收入是通过生产销售产品（商品）或向他人提供劳务得以实现的，也就是说，纳税人一定量的应税收入与销售一定量的产品或劳务直接相关。而纳税人销售一定量的产品或劳务，事先必须有一定量的各种资源投入。这些资源归纳起来无非是构成产品实体的原辅材料、在产品生产经营过程中消耗的但不构成产品实体的人力、燃料、动力以及各种生产设备、设施和建筑物等。由于投入的这些资源在生产经营过程中发挥的作用和功能不同，有的资源投入数量与产品产量不存在直接稳定的函数关系，如房屋、设施等；有的资源投入数量则与产品产量存在直接、稳定的函数关系，如原材料、辅助材料和人工等。于是，在纳税评估的实践中，我们抽取了在生产经营过程中投入与产出之间存在直接、稳定函数关系的相关指标，然后运用定量分析的方法，从而建立起了纳税评估的弹性指标体系。
基于以上认识和实践，本文提出的纳税评估之投入产出法可初步定义为：在充分了解纳税人生产经营过程，熟悉其产品生产工艺流程、原辅材料、能源动力及人工消耗等方面情况的基础上，依据投入与产出之间的函数关系，运用定量分析的方法，确立符合客观实际的弹性指标体系，以判断纳税人申报纳税真实性的一种纳税评估方法。
三、应用投入产出法进行纳税评估的实践
在实际应用中，运用投入产出法进行纳税评估分为两个步骤：一是全面了解企业生产经营情况。这里所说的了解不是走马观花地看一看、问一问，而是要深入到企业生产一线进行实地观察，熟悉产品的工艺流程，各种原（辅）材料、能源动力、人工的消耗。采取的方法包括与企业法人和财务人员座谈、到车间察看生产过程、询问工人和技术人员等等，必要时还要实地对生产全过程进行一次乃至数次的观测和记录，较为准确地掌握生产过程中各种资源投入与产品产出之间的详细数据信息，主要是一种收集信息的过程。信息可以平时积累，采取的方法也可能还有很多种，但关键是要找准企业各种投入与最终产出之间量的对应关系，这样才能有效地进行下一步的评估工作。二是进行定量分析。定量分析就是在对收集的信息进行甄别、计算、演绎的基础上，确定一定量的投入与一定量的产出之间的比例关系，即评估指标；各种资源投入与产出产品数量之间的比例关系就构成了评估指标体系。通过多年的纳税评估实践，我们确定了单位产品原料及主要材料消耗量、辅助材料消耗量、能耗量、工资定额、原料及主要材料利用率、税负等指标组成纳税指标体系。然后，从信息源、计算精确度、可信度等方面加以排序，选择可信度高、区间值变化小的指标作为第一参数。同时，还要结合评估对象的具体情况，允许每一个评估指标有一定的弹性空间，即给每个评估指标确定一个区间值，以便于行业管理和纳税评估参照使用。在实际工作中，要注意将各个指标综合进行分析，如原材料消耗指标与辅助材料消耗是否配比、能耗指标与工资定额反映的产量是否相符，某项指标的异常往往说明背后隐藏着税收漏洞，以此为线索进行约谈举证，可以较准确地发现申报中的种种问题。
笔者所在单位运用投入产出法开展纳税评估已有三年时间，分别对农副产品加工行业、利废企业、电线制造行业、建筑钢模行业进行了重点评估，有效提高了这些行业的增值税税负，同时建立了一批行业评估指标，提高了日常征管的质量与效率。下面简要介绍部分案例：
1、对农产品加工企业的评估。经选案分析，评估人员认为某羽绒制品有限公司税负过低，决定对其开展纳税评估。该企业是一家以羽毛加工生产羽绒制品的工业企业，2005年元至10月申报销售收入为1106万元，申报应纳税款14.4万元，当期税负为1.3%。评估工作选择从原材料耗用进行突破，评估人员深入企业，了解企业工艺流程，通过实地观测从原毛投入水洗到烘干、分离，最后剥绒的整个过程，获得了相关投入量、产出率、电力消耗等数据。经过对其四种主要产品进行测算，得出综合出绒率应为14.83%，而企业帐面综合出绒率为13.68%，经计算该企业当期少报产量5699公斤。通过约谈举证，企业在事实面前不得不承认少报收入96.35万元，如实补缴了16.38万元的税款，当期的应纳增值税税负提高到2.75％。随后，该企业税务管理员在日常征管中利用掌握的出绒率指标对其进行监控，使该企业税负保持在2.6％以上。
2、对建筑钢模板制造业的评估。2006年，我们将建筑钢模板制造业列为评估重点。经过对钢模行业现状的分析，将采集数据重点放在两家会计核算比较健全、税负水平较高的企业。评估人员通过深入企业，邀请管理、财务、生产等部门相关人员进行座谈，了解生产工艺流程、原辅材料消耗等信息。随后，评估人员到生产现场进行观测，了解不同产品从钢板和角钢的切割剪裁、卷板、焊接到生产成型、喷漆的全过程。通过询问技术人员、生产工人，进一步掌握了企业用电计量、电焊机单位工效及电焊条消耗量等有价值的数据。评估人员按照投入产出原理，对这些数据资料进一步进行分析、计算和演绎，从而确立了对建筑钢模制造企业进行纳税评估的几个重要技术参数：（1）单位产品耗电量40-50元/吨（电价0.85元/千瓦时）；（2）工资定额350-400元/吨；（3）单位产品电焊条消耗量10－12.7公斤/吨;（4）主要材料利用率95-97％；（5）税收负担率3.10%-3.80%。通过综合运用以上参数进行分析比对，评估人员分别对10户钢模生产企业进行了评估，共调整补缴增值税20.8万元，平均税负由2.86％提高到3.69％。由于建立了合理的指标体系，使钢模行业的日常管理有据可依，管理质效得到了明显提高。目前，该行业平均税负达到3.74％，有的企业还达到了4.5％以上。
四、对纳税评估发展的几点思考
先谈一点感想：在探索投入产出法的过程中，深感纳税评估工作不仅需要高度的责任心，还要有敢于创新的精神。没有高度的责任心，就很难发现工作中的问题并进行思考，也不能做到耐心与细心，调查分析也只会停留在表面；没有创新精神，遇到难题就卡壳，工作很难有突破。实际上，这两点也是做好所有工作的提前，缺一不可。
纳税评估工作不能长期停留在初级阶段，对如何推动纳税评估向更高层次发展，更好地发挥其效能，谨作以下思考：
（一）加强信息技术的应用，建立科学的纳税评估指标体系。随着社会经济的发展，我国信息化的进程必将加快，电子支付会逐步普及，信用体系将逐步建立，信息网络也将更为成熟，税务部门可利用信息将极大地增加。面对海量信息，税务部门应当与科研单位和专业公司加强合作，引入或构建成熟的经济模型，大力推广先进的智能化分析技术，实现对海量数据、信息进行快速有效地深入处理和分析，并从中找出规律和模式，建立更为科学合理的评估指标体系，使纳税评估效率得到充分提高。
（二）加强纳税评估工作的规范化，推广使用比较成熟的纳税评估软件。纳税评估工作开展以来，很多地方都在致力于开发纳税评估软件，有的地区的纳税评估软件已经试运行并取得了突出成效，建议上级加快对纳税评估软件的论证和推广，以便将纳税评估中的数据采集、接收和结转计算、评估项目和对象的确定、审核评析、约谈举证、认定处理等各个环节都纳入计算机管理，使纳税评估工作的各类文书、台帐、统计报表、案件的处理过程等工作“微机化”和“网络化”，保障纳税评估工作的有序运作。
（三）加强培训交流，提高纳税评估人员的综合素质。在实际工作中，由于从事评估人员素质的高低直接影响纳税评估工作效果，因此加强对纳税评估人员的业务培训很有必要。一要加强对纳税评估人员的培训，对评估工作涉及的税收业务、财务管理、计算机操作技能、各项评估应用指标的分析、与纳税人的约谈技巧等进行系统性培训。二是适时开展评估工作经验交流会、典型案例分析会，通过评估人员对评估方法、约谈技巧、报表分析方法等进行交流总结，使评估人员的评估水平不断提高，培养出一批纳税评估“专家”，把纳税评估工作提高到一个新的水平。
（四）加强对纳税评估工作的管理和指导，建立专门纳税评估部门。以发展的眼光来看，随着管理水平的提高和降低税收成本的需要，税务机关人均户管量将持续上升。要提高管理质量，就必须更好的发挥纳税评估的效能。因此，就必须改变目前评估工作各自为政的现状，成立专门机构加以统一和规范，以利于加强对纳税评估方法、技巧和机制的研究和人才的培养。
