发票管理是维护社会经济活动健康运行，防止国家税款“跑、冒、滴、漏”的重要关卡，是我们税务机关开展税源管理的关键环节。近年来，随着“金税工程”的不断完善和逐步将各类发票纳入计算机管理的推行，在极大程度上堵住了发票使用中存在的“虚开、代开、不开、少开”等问题，较好地保证了税款征收的及时足额入库，各税收入呈现出随经济的发展而持续、大幅增长的良好态势。

　　但是，也还是有一些纳税人（包括各类企业和个体户），他们在发票的使用问题上，关注的不是如何依法依规操作，而是怎样能少反映销售收入，多获取税款抵扣和虚增经营成本，在此来达到少缴税款、多获私利之目的。为此，他们在经营活动中，想方设法利用发票来“搞巧”，常采用如下一些违法手段：一是销售不开发票。有些纳税人在经营活动中把尽量不开或少开发票作为内部掌握的一条原则，而以送货单（销售单）代替之，对那些明确提出需要购货发票的顾客，也是或搪塞拖延，或以“加价”相胁迫，或用假发票来对付，这种现象在以个体经济为主的各类专业市场中反映比较突出。二是“大头小尾”开发票。即采用套开的方法，使发票的记帐联和存根联所反映的销售金额缩水几十倍、甚至几百倍。这在只能使用普通发票的小规模纳税人中有不可低估的“发案率”。三是代开发票。代开发票是一种不需要经济活动作依据的私下交易行为，从开票方来讲，就是为了收取一些手续费（有的还为了引一点税款），其发票的真伪或是否套开，都是要打一个问号的；从取得发票的一方来讲，可以作为收款（报销）的依据，但其内容和金额很可能是被扭曲或虚构的，且如果取得方是纳税人，则也不可能将这一部分经营收入计为应税收入。目前，社会上出现了一些代开各类发票业务的“公司”，他们在马路上公开散发印有“代开各种发票业务”的名片，并都标称：提供各种正规发票。有的还标称：可以提供机打发票。其“不以为耻，公开兜售”的行为实在是让人有点难以置信。从代开发票的种类来看，大多是建安、劳务、广告、商业零售等票种。四是虚开发票。虚开发票除了与代开发票一样，是一种没有经济活动作依据的私下交易行为之外，它的一个重要特征是：所开具的票种，取得方可以把它作为抵扣税款的凭据。如：交通运输发票、农副产品为收购发票、废旧物资回收发票等。所以，总有个别的增值税一般纳税人不惜以身试法，通过种种违法渠道，取得这些“小票”来骗取国家税款。

　　以上列举的“不开、少开、代开、虚开”等违法使用发票的问题，对每个涉足社会经济活动的人(尤其是对我们税务人员)来讲，都并不陌生，其产生的原因，也不难剖析，归结起来，既有其内在的“攫利驱使，法制观念淡薄”的原因，也有其外在的“控管设计不够周密，流转环节不易衔接，违章查处概率不大”等原因。针对这些原因，各级税务机关作为发票管理的主管部门，一直致力于标本兼治，不断改用和完善发票管理的模式、手段和方法，取得了明显的成效。但是，勿庸讳言，在实施和推进的过程中，有一种事倍功半的感觉，也就是说投入了大量的人力、物力和财力，但效果不是很理想，在发现问题和堵塞漏洞方面也感觉比较滞后、比较被动。这种状况的存在，在一定程度上弱化了发票管理的能效，使发票管理无论在办法的实施还是目标的实现方面，都在一定程度上被打了折扣。究其原因，笔者以为：主要是在发票管理的系统工程中，各相关方的积极呼应还比较欠缺，税务机关与纳税人之间、经营者与消费者之间、国税、地税、工商、公安等执法机关之间缺乏应有的相互支持和相互约束，作用力比较单一，衔接上比较松散。因此，如何从强化双向作用机制入手，努力营造发票管理系统工程中各相关方的相互作用结构，是摆在我们面前的一个重要课题。

　　何谓双向作用机制？双向作用机制是一个以相互作用为基础的结构模式，运行规则和激励措施的集合，其着力点是构建一个相互作用的管理系统。在这个系统中，纵向一致、横向协调，形成管理的有机性和自组织性，实现管理能效的最大化。聚焦于此，笔者提出如下几点浅见：

　　（一）强化发票管理目标的整体性。在发票管理这盘“棋”上，其目标的整体性要求包含三个层面：一是总账可掌控。即在票种的设置、流转的环节和使用控管的方法上，都须企业的总帐一样，全部纳入可掌控的范围，既不能漏项，也不能错项。比如：交通运输业与工业、商业联系紧密，且交通运输发票又是增值税的抵扣票据之一，目前由国、地税分别征管的格局，不利于管理链的顺畅，这从总帐上看，似属于错项。二是事事有人管。即按照发票管理的总帐安排，逐一细化落实到各相关部门（单位）和相关岗位，明确各自的管理范围、工作内容、考评标准，并建立明细的分类合帐,以完整地体现总帐的统揽作用和明细帐的支撑作用。目前，在打击假发票的印制、销售环节，税务机关作为发票管理的主管部门，实施起来有些力不从心，而作为市场的主管部门——工商管理机关和打击违法犯罪活动的主管部门——公安、检察机关，各自都有其大量的、更为重要的业务工作，也难以切实把打击假发票的印制、销售违法活动作为经常性的一次重要工作来抓，这就在事事有人管的职责分解方面存在一些交叉，不利于管理能效的发挥。三是管重要有力。这是指各部门、各岗位在发票管理的实施过程中，必须依据发票管理的总体要求，把本职范围内的工作做到位，确保达到或超过预期的目标及考评标准。为此，必须强化三项原则：①责、权、利相一致的原则；②闭合原则，该原则的要点是善始善终，即要从工作计划措施的制订和实施，到工作情况和效果的总结，找出成功的经验和存在问题的原因，并拿出新的工作计划和措施，形成一个闭合的循环。③复审考评原则。复审考评除了按其工作进度、工作质量对照标准进行审核和考评外，更重要的是通过对过程中某些环节规律性的发现，来验证管理系统受控的程度。

　　（二）强化发票管理目标的互认性。互认性是指对某一事物（目标），各相关方在思想上共同认可达成共识，它是实现管理能效的重要思想基础。在发票管理活动中，涉及的部门多、覆盖的企业广，他们既要认真覆行各自的法定职责，又要相互协调、相互支持、相互监督，所以，强化对发票管理目标互认性，显得尤为重要。在这方面，我们重点是要做好宣传教育工作，要结合普法学习和法制宣传，运用电视、广播、广告牌、宣传栏等多种形式，广泛深入地宣传发票在印制、出售、使用、保管诸环节中的法律规定；广泛深入地宣传发票在维护市场公平竞争、防止国家税款流失、规范企（事）业单位财务核算，维护消费者合法权益等方面不可域缺的重要作用；广泛深入地宣传在发票管理活动中出现的正反两个方面的典型事例。通过宣传教育，要让   “维护发票的权威就是维护绝大多数人利益”的观念深入人心；要让“损害发票权威的种种违法行为”成为人人喊打的“过街老鼠”；要让“举报、检查和惩处发票违章（违法）行为”成为发票管理各相关方的自觉行动。

　　（三）强化发票管理目标的激励性。赏罚分明的激励是达到自主管理和进入自觉状态、保证管理活动顺畅高效运转的重要条件。在发票管理活动中，我们要在“合法、合理、公开、公正”的基础上，坚持奖励有功者，保护守规者，惩处违法者，并注重激励的力度，让激励切实起到倡导或惩戒的作用。根据目前我们在发票管理上采用的一些激励政策和办法，笔者认为：需要加大三个方面的力度。一是加大及时激励的力度。如像餐饮发票那样当时取得即可刮奖，这样利于提高消费者（购买者）索取发票的积极性。二是加大奖励举报的力度。即在大张其鼓地宣传动员全社会关注发票问题、举报违法案件的同时，尽可能地提高奖励标准，并公开承诺为举报人保密。这有利于动员广大人民群众来监督社会上发票的流通和使用情况，让违法违章者难以藏身。三是加大对违法违章行为的惩处力度。凡在发票问题上弄虚作假、投机取巧的行为，都是一种主观故意的违反发票管理规章、偷逃国家税款的违法行为，必须按发票管理有关法规和税收征管法的有关条款，从严从重给予惩处，使违法违章者首先在经济上得不偿失。