2005年3月11日，国家税务总局印发了《税收管理员制度（试行）》。随后，省、市局也提出了落实税收管理员制度的方案和措施。根据上级工作部署，围绕区局工作主线，税务所积极主动地把税收管理员制度贯彻落实到税收工作中。目前，税收管理员制度实施已有一段时间，我们就落实过程中的经验和问题进行了一些深层次的研究和探讨。
一、认识税收管理员制度的内涵
“税收管理员”与以前的专管员有本质的区别。过去税收专管员是一人进厂，各税统管，集征收、管理、检查于一身，工作没有分工协作。同时由于缺乏严格的监督制约机制，容易出现管理上的错误，也容易滋生腐败行为，这是与捍卫现代法制思想、维护纳税人的合法权益、转变机关职能格格不入，已不适应现在工作的需要。
现代税收管理员是基层税务机关及其税源管理部门中负责分片、分类管理税源、负责管户责任的工作人员，依法对分管的纳税人申报、缴纳税款的行为及其相关事项实施直接监督和服务，各个税收管理员必须要明确自己的岗位职责，落实管理责任，规范工作行为，优化纳税服务。
税收管理员制度是对以前专管员制度的扬弃，并根据征管工作的客观要求对之进行了改进和完善，体现了“革除弊端、发挥优势、明确职责、提高水平”的要求。“革除弊端”就是要改变过去专管员“一人进厂，各税统管，征管查集于一身”，个人说了算，权力不受制约的情况。“发挥优势”就是要发挥专管员对企业生产经营情况和税源状况比较了解、税源管理责任明确的优点。“明确职责”就是税收管理员如何下户、如何进行管理服务等都要进行详细和明确的规定。“提高水平”就是要不断提高税收管理员的能力和素质，认真落实各项管理责任，采取有效措施，切实提高税源管理水平。
二、税收管理员工作取得的初步成效
近年来武昌区局通过落实税收管理员制度，积极探索强化税收征管的各项措施，健全管理制度，夯实管理基础，强化税源监控，充分发挥了税收管理员在税源管理中的作用，大力推进了科学化、精细化管理，有效提高了税收征管的质量和效率。其成效主要体现在以下五个方面：
一是管理制度更加健全。规范了税收管理员的工作准则，各项工作做到事前有请示，事中有标准，事后有结果，真正把税源管理事项做到位，把税源户三级巡查制度落实到位。与此同时，执法过错责任追究制度强化了对税收管理员的监督管理，促使其廉洁从税，杜绝税源管理工作中为税不廉的现象。围绕税收管理员制度开展的优秀税收管理员评比表彰活动，在区局内部营造了爱岗敬业、争先创优的良好工作氛围。
二是管理手段更加科学。以税收管理员工作平台为支撑，统筹安排工作任务，着重解决了税收管理员“干什么”、“怎么干”、“干得怎么样”三个问题。例如领取工作任务、汇报工作完成情况、实施个体定税操作、查询预警信息等涉税数据等，都是通过税收管理员信息系统、个体定税系统、CTAIS等完成，税收管理员工作已经基本实现了信息化。
三是税源基础更加牢固。税收管理员制度的实行，加强了以户为单位的税源管理，漏征漏管户明显减少，纳税申报更加准确，登记率、申报率、入库率、处罚率、稽查率等征管质量考核指标稳步提升。2007年上半年，区局税收征管质量考核在全市排名较上年同期提高了4个位次；宏观税负大幅提高，由7.39%上升到9.36%；税收弹性系数趋向合理，由-0.74上升到+0.66。
四是执法行为更加规范。税收管理员制度克服了过去专管员权力不受制约的弊端。通过细化税收管理员职责，明确税收管理员工作质量与标准，量化税收管理员工作考核，强化了税收管理员的管户责任，规范了税收管理员工作行为，防止了执法随意性问题的发生，有效降低了执法风险。
五是纳税服务更加优化。税收管理员制度规范了纳税服务职责，明确界定纳税服务具体事项的详细内容、标准和程序，避免出现税收管理员越俎代庖，越位行使职权的现象。税收管理员主动送政策上门，帮助企业解决涉税问题，提供办税咨询服务，发挥了沟通征纳、联系税企的桥梁与纽带作用，促进了纳税人的满意度明显提升。
三、落实税收管理员制度中存在的问题
税收管理员处在管理工作的最前线，是征管的先锋，是基层的基层，税收管理员的工作状况如何，对我们税收管理员工作质量的提高起着至关重要的作用。目前在征管工作上精细化程度不很高，岗位职责不够明晰，“疏于管理，淡化责任”的问题仍然存在的情况下，本应“加压”的税务管理员却是忙于应付，针对存在的问题，我们以首义所为例，进行了分析。
首义税务所对全所税务管理员的工作量进行了一次统计，以管理员时间百分比计算，按工作事项分，催报、催缴、催存大约占50%—60%的时间，其他工作占40%—50%；按纳税人类型分，个体户管理占据50%以上的精力，企业占据30%的时间，其他事务占据20%的时间。这至少说明三点：一是申报征收机制尚未形成良性循环。每日催、每月催、每年催，为了保指标，在催促无效的情况下，出现代申报，代垫款，代入库的现象。二是个体征管仍是我们的薄弱环节，投入产出不成比例，个体定税方法不科学、不准确，不能准确反映个体户的生产经营情况。三是征管细节不到位，造成了管理员时间和精力的无谓消耗，影响对税源的实效管理。这里主要的影响因素有：银行信息的传递不及时，纳税人网上申报时常出现故障，财税库行联网划缴成功率不能达到100 %，信息传递不能与考核同步等。
这些看似细小的问题已严重影响了征管深度和效率。要彻底解决这些问题，必须对其产生根源做一些深层次的探讨：
（一）在落实岗位职责过程中，征、管、查各环节还不够协调。省局《税收业务工作规程》中的征、管、查涵盖了税收工作的主要业务，是一个有机的整体。深化税收管理员制度，必须在贯彻落实省局《税收业务工作规程》框架内操作。首先，从《规程》的设置上看，征、管、查每一个环节都有明确的工作任务、时间要求和工作程序，该征、管、查各环节做的工作，必须按时完成，否则就会直接影响下一环节。第二，从传递程序上看，在落实税收管理员制度中征、管、查之间各种手续传递处处存在，而且通过传递形成税收工作中信息链和完整资料档案，如不按时准确地传递就会贻误工作，影响征、管、查各环节连续性。综上所述，各岗位必须在规定的程序、时间完成当期工作，但从目前运行情况来看，由于种种原因，每个岗位都或多或少地存在些问题，容易出现工作环节脱节的现象，增加了工作量，也直接影响了征管质量的提高。
（二）税收管理还不够细、不够专业，不利于管好户、管深户。推行税收管理责任区制，较好地解决了“疏于管理，淡化责任”的问题，但实行属地分片管理后，税收管理人员所管理的业户既有国有企业、集体企业，又有私营企业、个体工商业户；既有股份制企业，又有合伙企业等等，由于税务人员税收业务素质参差不齐、各有长短，不可能对各行各业都熟悉、都精通。从目前情况看，虽然管理住了纳税人，但每个税务人员对责任区内的不同行业、不同经济类型的企业管深、管细还有差距。
（三）由于涉税信息掌握不全、不够准确，影响了纳税评估效果。纳税评估工作是税收科学化、精细化管理的必然要求，广泛、准确、完整的涉税信息是做好纳税评估的基础和前提。但从目前掌握的信息数、质量情况来看，要对企业进行正确的纳税评估是远远不够的。首先，从社会信息来看，对不同行业、不同类型企业在市场上的定位、生产、销售、利润、纳税等情况要有横向比较；其次，从现有税务机关掌握的企业信息来看，申报数据不准确、不完整，征收人员对数据更新不及时、垃圾数据较多；第三，从涉税相关信息来看，与工商、地税等部门信息沟通不及时，造成纳税人生产经营状况、人员变化情况不掌握，重点行业的生产经营数据无法取得等问题，直接影响区域经济税收形势分析以及对税源实施有效监控，也直接影响了纳税评估的效果。
（四）税务干部的执法水平亟待提高。落实《税收管理员制度》对原有传统式、粗放式的管理无疑是一次冲击，不仅要求管理人员会管企业、个体工商户，而且还要懂财务会计、微机等方面的知识，这就给税收管理人员的综合素质和工作能力提出了更高的要求。但从目前的情况看，最主要的问题是人员的综合素质仍然跟不上，不能适应形势发展的需要。一方面忙于被动应付，工作标准还不够高，缺乏一种认真、执着、精益求精的工作态度。另一方面工作能力和业务素质参差不齐，有的不会管，有的不会看帐或看不懂帐，缺乏从事税收管理的专业型、复合型人才。
四、完善税收管理员制度的几点建议
（一）完善岗责体系，科学定岗、定责、定人。以落实省局《税收业务工作规程》为基础，对岗责体系进行规范和完善，建立起“岗责明晰、权责统一”的体系。一是要严密岗位职责与业务规程的对接。根据省局《税收业务工作规程》，对从税源管理到纳税辅导、税款征收、税务检查等要尽量明确具体的工作标准、时限要求，并作为税务工作的行为准则，狠抓落实。真正形成基本职能清晰、岗位职责明确、责任落实到人、符合工作实际的岗责体系，全面规范工作秩序，实现由“人治”到“制治”。岗位职责设置必须从工作的实际需要出发，与管辖区域大小、辖区纳税户数的多少、税源分布特点相适应，与其他部门的工作相衔接。二是要优化人力资源配置。可根据平时掌握现有人员的特长和工作能力，结合岗位业务考试，确定其所在岗位，做到人尽其才，确保工作顺利开展。
（二）以属地管理为主线，实行属地管理与分类管理相结合。根据税收征管的不同情况，有针对性地采取相应措施。其一，对实施“双定”征收的个体户重在户籍管理，严格标准，区分大户和小户，缩小“双定”范围；推行电子定税、税银联网等控管办法提高征管水平。其二，要“狠抓重点”，将征管重点转移到重点税源户和重点行业上来，对重点税源户，可实行专人、专组管理，并实行以服务为主的管理办法，根据辖区“大企业”账制健全、核算规范、财务人员素质较高的特点，在加强平时企业有关信息收集、监控、上报的基础上，着重在宣传最新税收政策、帮助做好账务处理等服务事宜上下功夫，对企业生产经营状况和纳税能力作出综合评价，科学预测税收收入态势，保证主要税源如期转化为税收，实现税收收入与经济发展的健康、稳定、协调增长，避免整体税收收入形势大起大落。对中小企业应实行以管理为主的办法，在督促建账建制、规范核算的基础上，实行分行业管理，掌握各行业中小企业税源变化规律，通过纵、横对比，强化管理，提高中小企业纳税申报的真实性和准确性。对未建账或建账不真实的个体纳税大户可按应税所得税率从高核定征收。其三，要“突出难点”，即对征管中长期没有突破的问题和难点进行攻坚。抓住建账管理问题，推行税控装置和以票控税措施，督促部分个体大户和小企业主动建帐建制、申报纳税；严格登记管理和户籍管理；发挥稽查威力，加大办案力度，对偷逃税纳税人依法追究责任。
（三）加快信息化建设，提高税务管理的整体水平。实行税收管理员制度，应充分依托信息化这个平台，逐步建立与其他部门信息交换工作机制，不断加强与相关部门的联系，拓展信息来源渠道，充分依靠信息化技术的支撑，强化税源管理，提升税收管理水平。一是要加大硬件投入，在人、财、物方面向基层倾斜。二是要加快信息系统建设速度，对纳税评估、税源管理、执法责任制考核等工作在技术上给予支持，建立起包括征收管理、纳税服务等内容的全方位的电子税务管理平台，尽快对每个岗位及其工作过程实施全程监控、电子考核，以促进工作方式转型。三是应充分依托省、市、区三级信息网络和税收征管信息系统，以及税收管理员工作平台掌握的相关数据，打破部门间的信息阻隔，建立涉税信息分析中心，专门负责从企业纳税申报资料中精选出与日常税收管理相关的信息，并结合同一地区、同一行业、同一类业务的综合数据，制定一定的标准，让税收管理员根据标准衡量企业是否正常纳税，提高纳税评估和税收管理水平。
（四）加强素质建设，努力培养一支“能征善管”的干部队伍。税收管理员的素质是影响税收管理的重要因素，按照2007年全市国税系统管理员工作暨表彰会议上提出的要求，开展多种形式、多个层次的教育培训活动，提高管理员综合素质。例如采取网上授课、以会代训、干部谈征管、一案一分析等形式，因人施教，因岗施教，组织计算机知识、法律知识、财务会计、分行业税收政策等培训或开展岗位练兵活动，不断提高干部岗位适应能力和岗位操作技能。可选拔有工作能力、责任心事业心强、有培养前途的年轻同志到院校深造，或采取聘请专家讲课、短期培训、以老带新等方法，有计划、分层次的培养一批税收管理专业人才和复合型人才。同时为提高管理员学习自觉性，还要建立约束和激励机制。根据目前税务干部队伍现状，可建立能级管理和轮岗交流制度，激励其追求上进，认真学习、善于学习，确保税收管理员制度落实到日常管理活动中。
（五）建立合理的税收管理员工作考核机制。在建立税收管理员制度初期，仅靠“八率”考核与责任追究对管理员工作情况进行考核是不够的，应遵循结果考核和过程考核并重的原则，更要注重人文关怀和建立良好的税收法制环境，避免前文提到的管理员代申报等执法越位行为带来的税收信用低下、税法威慑力下降、纳税人依法纳税意识淡薄的恶性循环。其次要解决好做多做少一个样的问题，在制定考核办法时是只有肯定多做者的成绩，才能充分调动他们的积极主动性。在定员、定岗、定责的基础上，综合考虑岗位责任、工作量、工作难度、素质要求、技术含量等因素，设置奖励系数，实现“能力强的要多做，多做多得”。总而言之，要在充分考虑各方面因素的基础上，依据公平、合理、合法的原则，制定出税收管理员绩效考核办法，从而激发税收管理员队伍的活力，促进税收工作，在全社会营造“依法诚信纳税，共建和谐社会”的良好氛围。
