自1994年以来，国、地税机构并行已经经历了近十四年的历程。十多年来，这一体制为强化中央宏观调控能力、理顺财政管理体制、推进社会主义市场经济体制建设等各项改革等做出了积极的贡献。但随着时间的推移，它的诸多隐患也日益暴露出来，制约着税收事业的发展。
二00八年十一月，国家税务总局肖捷局长在天津广东等地调研时提出：“要大力加强国、地税局配合，实施联合办理税务登记证、开展税收宣传、税务检查等，这不仅有利于减轻纳税人负担，也有利于加强税收征管。下一步总局一方面要切实加强督促检查，确保现有措施落实到位，另一方面要不断拓展国、地税局合作的领域与方式，进一步方便纳税人，促进征管质量的提高。”可见尽快建立国、地税联合控管机制，不仅是整合税务机关行政资源、提高行政效率的需要，更重要的是，它已成为优化纳税服务、强化税收征管、实践科学发展观、建设“两型”社会的必然要求。笔者作为基层稽查干部，深深体会到现行国税、地税稽查部门各自为阵运行模式的问题和不足。因此，本文拟从现行稽查模式存在的问题入手，提出建立国税、地税联合稽查机制的思路与建议。
一、当前国、地税独立实施稽查存在的主要问题
（一）人为造成税收稽查成本畸高。笔者所在的区级税务部门，年均完成稽查600户。据统计，这600户企业中，国地税共管户占三分之一强，这也就是说，每年有近200户次的企业，客观上国、地税稽查部门均要实施一次稽查。推广在全市、全省甚至全国，这个数字可能会以数万户次计算。这样的重复劳动，造成了全国税务系统稽查部门的人力、物力、财力资源的严重浪费，更降低了税务检查的工作效率，人为增加了税收的征管成本。
（二）加重纳税人纳税负担。现在纳税人从一登记开始，就要接受国、地税两个税务机关的征管，并接受国、地税稽查部门的重复检查，这一方面加大了企业财务人员的工作负担，使之需要花费大量的时间和精力来应对两个部门的轮番检查，从而引发了纳税人的不满情绪。另一方面也与税务总局强调的对纳税人“不重复检查、检查次数不能过多”的规定互相予盾。
（三）本位主义造成隐性税收流失。由于国、地税征管税种的不同，因而在稽查实施过程中，其处理问题的权限和范围也不同。在日常稽查实施过程中，国税、地税稽查人员均对各自管辖税种的问题严查严罚，而对对方税务机关管辖税种问题却视而不见的本位主义现象比比皆是，这其中还存在由于稽查人员对国、地税税收政策掌握程度的因素带来的对税收稽查质量的影响。如国税部门在检查所得税时，发现企业支付给个人的中介费用等，往往只是对其是否能在税前列支进行检查调整，而不去处理其中是扣缴了个人所得税问题；又如地税部门检查出了运输企业的营业收入虚报问题，补缴营业税和罚款后，就结案完事。但并未考虑到对国税部门征收的企业所得税的影响。这些都造成了国家税收的隐性流失，极大的损害了国家税收利益。
（四）对偷逃骗税案件定性产生影响。我国对偷税罪的认定标准是：偷税数额在一万元以上且占应纳税款10%以上的，应移送公安机关追究其刑事责任。但由于国、地税稽查部门是各自按自己的查补金额来计算其占应纳税款的比例，而忽视了国地税整体的查补金额、应纳税基数，因而其计算出的对纳税人查补税款占应交税金总额偷税比例均存在一定的问题，严重影响了税务机关对案件的定性及移送，影响了公安部门查办案件的效率，客观上削弱了打击偷、骗税违法行为的力度。
二、实施国、地税联合稽查的优势和作用
（一）降低稽查成本、提高征管效率。国、地税稽查部门间加强协调与合作，能极大地提高征管工作效率、降低稽查税收成本。一方面，通过国、地税稽查部门在税收征管过程中的协调配合，能促使双方取长补短，能够解决自身不能发现或难以解决的问题，进一步提高稽查质量；另一方面，通过国、地税稽查部门的联合作战，可以减少在税务稽查的部署、分析、实施、审理、执行等诸环节的人力、物力投入，减少重复劳动，降低税收成本。据统计资料显示，陕西某市在实施国、地税联合稽查后，两局人均年查补收入33.75万元，较实施联合检查前翻了一番，与此相对应的人均办案经费支出指标则由实施前的1.5万元降低至1.2万元，下降20%，联合稽查成效明显。
（二）减轻纳税人纳税负担。重复检查是国家税务总局推行“两个减负”工作过程中，纳税人反映较为强烈的一个热点问题，也是税务稽查系统面临的一个难点问题。通过加强国、地税稽查局间的协调与合作，做到共同进户、各税统查，对有利于解决纳税人意见较大的重复检查问题，对践行“三个代表”的重要思想，贯彻“以人为本、以民为本”的原则，具有十分重大的现实意义。
（三）发挥各自优势，形成执法合力。国、地税双方同步组织开展稽查，并肩合作配合，确保了稽查管理工作的完整性。通过共同立案、共同检查取证、分别审理、分别执行、联合移送、联合曝光等有效手段，在“统一领导、统一协调、统一部署、统一行动”的基础上，充分发挥各自优势，协调运作。能够对同一户企业各税种按照其经济运行的轨迹实施全方位、全链条地检查，不留检查死角与漏洞，确保了国税稽查、地税稽查“双拳合一”形成重拳，共同打击涉税违法行为，能充分发挥国、地税稽查联合办案的强大威慑力。
三、当前开展国、地税联合稽查存在的困难
1、国、地税主管部门整体上的合作程度较低。由于稽查部门只是国（地）税局系统中众多机构之一，因而客观上存在双方在协调和合作方面自主权相对有限。作为一级国（地）税局的下属部门，稽查局必须对国（地）税局负责。国、地税稽查局间的合作程度，关键取决于国、地税局的合作程度。假如同级国（地）税局之间合作程度比较高，无疑会正面促进双方稽查局间的协调与合作，反之则会受到影响和限制。从这个角度上讲，推行国、地税的联合稽查，往往在行政级别越低的机构的稽查部门，受到的限制越多，开展广泛联合的难度也越大。例如目前国、地税稽查局普遍实行选案与稽查分离制度，重大稽查案源或重点稽查行业由市局选案负责居多，因而区一级的稽查部门想与同级别的地税部门展开联合稽查，单从案源的筛选与统一上来讲，就存在较大困难。
2、缺乏有效的制度保障。目前，从全国范围看，除江苏、北京等经济发达、税收征管水平高的省市建立了国、地税联合税务稽查工作规程外，大多数省市还没有现成的合作制度或规范。由于缺少合作制度的保障，因而很多地方的联合稽查虽然早早就进行了尝试，但历经多年仍停留在个别案件的联合，时断时续，长效的联合稽查机制尚未建立。
3、国、地税的信息平台不兼容。目前国、地税税收征管过程中使用的征管软件不同，以笔者所在的国税系统为例，稽查的四个环节—选案、实施、审理和执行均要在CTAIS系统中完成，包括被查企业的相关基础资料、信息也需要从系统中获取。由于这一系统与地税的平台无法兼容，从而造成征管信息的传递与共享受到极大的限制，这对于当今网络社会来讲，不得不说是极大的资源浪费。与此同时，工作电子平台的不兼容，也为国、地税联合稽查文书资料的统一、规范带来了难度。
四、建立国、地税联合稽查机构的措施和建议
（一）尽快制定联合稽查操作规范。日前，国家税务总局以国税函〔2008〕741号文下发了《国家税务总局关于进一步加强国家税务局、地方税务局稽查工作协作的意见》，要求“各级国家税务局、地方税务局应按照要求，尽快建立国家税务局、地方税务局稽查协作机制，明确稽查工作协作要求，抓好协作工作的具体落实，及时协调解决稽查工作协作过程中出现的新情况、新问题，不断推进稽查协作工作。”各地国、地税应尽快提出联合税务稽查具体实施办法。
省市一级国、地税稽查主管部门，可以下级单位联合试点的基础上，组成联合稽查操作规范编写小组，结合工作实际对国、地税联合稽查工作流程进行科学合理的拟定，其内容应该包括联合稽查目的、范围、内容、联席会议制度、信息交流制度以及联合办案制度等，以期最终形成科学合理、操作简便、实用性强的国、地税联合税务稽查制度。为各级部门更好地实施国、地税联合稽查提供法规支撑和依据，确保联合稽查科学、规范、长效。
（二）建立畅通有效的信息交流平台。各级国家税务局、地方税务局，尤其是省、市一级的稽查主管部门，应采取召开联席会议等形式，相互通报年度稽查工作计划，定期交流税收专项检查、区域税收专项整治和案件查处情况，协调解决双方协作中的重大问题，总结稽查办案经验和稽查手段创新情况，及时沟通双方在检查中发现的税收违法新动向、新手段和新特点。联席会议原则可每季度召开一次，由国家税务局稽查局、地方税务局稽查局轮流承办，遇有特定情况随时召开，以对辖区内各级税务部门的联合稽查工作的开展提供领导保障和指导。
（三）建立协调沟通与信息交换机制。国、地税稽查部门，毕竟是隶属于不同的机构管辖，其联合稽查行为能否保持统一、联合稽查合力能否有效发挥，一个重要的前提就是要有良好的沟通、协调机构和渠道。因此，在实施联合稽查的国、地税部门间，应成立国、地税联合稽查领导小组，具体负责稽查的组织实施、督促指导工作，与此同时，还要共同搭建信息交换平台，指定专门的机构和人员负责此项工作，确保信息交换的及时、准确、安全、可靠。
（四）积极稳妥地推进联合稽查工作。由于国、地税联合稽查是一项全新的工作，不同地方的税务部门，受各自客观因素地限制，不可一味追求大而全的联合，而是应该审时度势，结合各自国、地税部门的实际情况，有计划、有步骤地开展联合稽查工作。如有条件的地区，可从选案环节开始，就以联合拟定稽查计划为起点，开始共同选案、联合稽查、联合处理的全方位合作模式。除此之外，也可以对某些重点行业如金融保险、房地产、交通运输等国地税共管户开展分行业的联合稽查等。在此基础上，逐步摸索国、地税联合稽查方法、积累联合稽查经验，为国、地税联合稽查逐步走上规范化、制度化、程序化打下坚实的基础。
